Ответственность контролеров и мораторий. Большой комментарий юристов к новому указу о проверках

Принятый 16 октября Указ № 376 изменил порядок проведения проверок. А именно — внес изменения в Указ № 510, утвержденное им Положение, а также установил ряд новых норм. Недавно мы написали об этом. В сегодняшнем материале о новшествах документа в подробностях расскажут руководитель практики юридического консалтинга компании VERDICT Вадим Пашкевич и адвокат Людмила Асиевская.

— В составе пакета документов, направленных на либерализацию условий ведения бизнеса, принят Указ № 376 от 16.10.2017, который направлен на защиту интересов бизнеса при проведении проверок.

Контроль с акцентом

Напомним, что новый указ установил закрытый перечень форм, в которых может осуществляться государственный контроль:

• Выборочные проверки
• Внеплановые проверки
• Мероприятия технического (технологического, поверочного) характера
• Меры профилактического и предупредительного характера

Т.е. выделены две принципиальные «категории» контроля. Первая — это проверка, когда при обнаружении нарушений контрольный орган вправе применять властные полномочия в целях пресечения выявленных нарушений и устранения их вредных последствий. Вторая — это профилактика, когда применение властных полномочий либо исключено (разъяснения, семинары и т.д.), либо ограничено (мероприятия технического характера, мониторинг).

Эти формы контроля были и в прежнем указе. Но не секрет, что за все время его действия, даже с учетом вносимых изменений, основной формой контроля были проверки: плановые и внеплановые. «Профилактические» формы контроля были заметны значительно меньше. С принятием новой редакции контролеры обещают сместить акцент в своей деятельности на профилактическую работу.

Мероприятия технического характера

В рамках мероприятий технического (технологического, поверочного) характера (далее — мероприятия) контролирующие органы осуществляют оценку соблюдения проверяемыми субъектами требований актов законодательства по ряду направлений (сфер деятельности), перечень которых был утвержден Совмином.

В настоящее время различные государственные органы разработали свои нормативные акты по проведению соответствующих мероприятий. Указ устанавливает единый подход к регулированию проведения таких мероприятий. Установлено, что они имеют предупредительно-профилактическую направленность, и что проведение проверок по вопросам, относящимся к таким мероприятиям, не допускается.

При выявлении нарушений контролирующий орган вправе вынести требование (предписание) о его устранении. При выявлении нарушений законодательства, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, он вправе:

• Направить предложение о приостановлении (запрете) деятельности субъекта (его цехов, производственных участков). При этом субъект вправе не приостанавливать деятельность, а сделать это только по решению суда
• Вынести требование (предписание) о приостановлении (запрете) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств. Но такое право имеют только те контролирующие органы, которые прямо наделены такими полномочиями в силу законодательства

Если в установленный срок субъект выполнит требования (предписания), меры ответственности за данные нарушения не применяются (как и при мониторинге). Если нарушения не устранены, или были выявлены повторные нарушения, или выявлены нарушения, устранение которых невозможно, меры ответственности применяются в общем порядке.

О проверках

В целом процедура организации и проведения проверок, установленная одноименным Положением, не претерпела существенных изменений. В Положение в основном внесены редакционные изменения с учетом подходов и терминологии новой редакции указа.

Среди важных изменений назовем следующие.

1. Ограничено право контролирующих органов приостанавливать деятельность проверяемого субъекта при выявлении нарушений законодательства, создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде:

• В части приостановления (запрета) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг), эксплуатации транспортных средств контролирующий орган по-прежнему вправе направить субъекту требование (предписание), обязательное для исполнения. Но такое право имеют только контролирующие органы, прямо наделенные такими полномочиями в силу законодательства
• В части приостановления (запрета) деятельности субъекта (его цехов, производственных участков), объекта строительства, оборудования контролирующий орган вправе направить субъекту лишь предложение. При этом субъект вправе не приостанавливать деятельность, а сделать это только по решению суда.

2. Проверяющие вправе требовать у проверяемых субъектов только те сведения и документы, которые относятся к вопросам, подлежащим проверке, и которые субъект обязан иметь (вести, составлять) в соответствии с законодательными актами.

3. По результатам встречной проверки меры ответственности в отношении контрагента или третьих лиц проверяемого субъекта не применяются.

4. Перечень контролирующих органов, которые уполномочены на проведение проверок, и сфер их контрольной деятельности существенно сократили.

Статус контролирующих органов утратили ряд государственных органов и их подразделений, в частности: МВД, Минлесхоз, Минсвязи, Минспорта, Минтранс, Национальная академия наук, Департамент контроля и надзора за строительством и др.

У оставшихся поверяющих органов сократили сферы контролируемой деятельности, в т.ч. у МНС, Минздрав, Мининформ, МЧС, местных исполкомов и др.

Мораторий на проверки

Новая редакция указа не только сохранила мораторий на проведение проверок субъектов в течение 2 лет с момента их регистрации, но и распространила этот запрет на деятельность субъекта в отношении объекта строительства. Проверки такой деятельности запрещены в течение 2 лет после ввода в эксплуатацию этого объекта.

Кроме того, существенно сократился перечень оснований, по которым во время двухлетнего моратория могут быть проведены проверки. Так, исключены следующие основания проведения любых проверок:

• Совершение сделок (операций) с лицами, в деятельности которых установлены признаки лжепредпринимательства
• По поручению органов уголовного преследования по находящимся в их производстве материалам
• Соблюдение обязательных требований ТНПА (технические нормативные правовые акты) при строительстве, проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов обязательным требованиям ТНПА, и др.

Выборочные (экс-плановые) проверки

В духе перемен основная форма проверки (плановые проверки) была переименована в выборочные проверки.

1. Ранее плановые проверки назначались по двум основаниям: с учетом группы риска, к которой относился субъект, и установленной периодичности проверок в зависимости от группы риска, а также по решению или поручению президента.

Согласно новой редакции указа выборочная проверка может быть назначена:

• С учетом критериев оценки степени риска для отбора проверяемых субъектов и
• На основании результатов имеющейся у контрольного органа информации, свидетельствующей о высокой степени риска нарушений законодательства и невозможности их выявления (устранения) иными формами контроля.

Так, контролирующий орган будет учитывать информацию, предоставленную субъектом в соответствии с чек-листом, полученную в ходе осуществления мер профилактического и предупредительного характера (мониторинг и др.), а также полученную от госорганов, организаций, граждан и иностранных государств.

Отметим, что новая редакция указа упразднила утвержденные ранее критерии отнесения субъектов к группам риска. Новые критерии для отбора проверяемых субъектов должны быть утверждены по согласованию с вновь создаваемым Межведомственным советом по контрольной (надзорной) деятельности.

Сложно сказать, изменится ли по существу подход контролирующих органов к назначению выборочных проверок по сравнению с плановыми проверками.

Надеемся, что законодатель не ограничится копированием старых критериев в новый документ, а переработает их с учетом интересов бизнес-сообщества.

2. Исключение возможности назначения плановой проверки по решению президента, с одной стороны, является положительным изменением. Но с другой стороны, с учетом снятия всех ограничений на проведение внеплановой проверки по решению президента (см. далее), на наш взгляд, положительный эффект исчезает.

3. Установлено ограничение на частоту выборочных проверок субъекта одним и тем же контрольным органом (в т.ч. его подразделениями или структурными организациями) — не чаще одного раза в 3 года.

Таким образом, несмотря на некоторые улучшения, окончательные выводы об изменении подхода в назначении выборочных проверок по сравнению с плановыми можно будет сделать после установления новых критериев оценки степени риска для отбора проверяемых субъектов.

Внеплановые проверки

В новой редакции указа существенно изменен круг должностных лиц и органов, наделенных правом назначить внеплановые проверки, и оснований для их назначения.

1. Право президента дать поручение о назначении проверки выделено в отдельный подпункт.

Такое незначительное, на первый взгляд, изменение на самом деле означает, что теперь глава государства никак не ограничен в этом праве.

В предыдущей редакции данное право было ограничено рядом условий наряду с аналогичным правом других уполномоченных должностных лиц и органов.

2. Внеплановая проверка также может быть назначена по поручению Совмина в отношении конкретного проверяемого субъекта, высшими должностными лицами КГК, прокуратуры, иного контролирующего органа при наличии закрытого перечня оснований.

3. Существенно сокращен перечень оснований, по которым иные контролирующие органы вправе назначить внеплановые проверки. Так, исключены следующие основания проведения таких проверок: реорганизация проверяемого субъекта; по поручению органов уголовного преследования по находящимся в их производстве материалам; получение доказательств по делу об административном правонарушении; проведение встречной проверки, контрольной проверки, и др.

4. Исключена возможность проведения внеплановых проверок по назначению МАРТ (Министерство антимонопольного регулирования и торговли) для оперативного выявления и пресечения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями антимонопольного законодательства, законодательства о ценах и ценообразовании.

5. В ходе внеплановой проверки подлежат изучению только те вопросы (сферы), к которым относятся факты и обстоятельства, выявленные в отношении конкретных проверяемых субъектов и послужившие основанием для назначения данной проверки. Т.е. контролирующий орган не вправе проверять иные вопросы (сферы) в рамках внеплановой проверки.

6. Проведение нескольких внеплановых проверок субъекта в течение года одним контролирующим органом (в т.ч. его подразделениями или структурными организациями) допускается только в следующих случаях:

• По поручению органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу и судов по находящим в их производстве делам
• По поручению президента или Совмина

Внеплановые тематические оперативные проверки

Это особый вид внеплановых проверок, который, как и ранее, проводится при необходимости оперативного пресечения нарушений законодательства в момент их совершения на ограниченной территории либо в отношении торговых объектов, транспортных средств, иных мест.

1. Из числа контролирующих органов, которые вправе проводить такие проверки, исключены Минприроды и Транспортная инспекция Минтранса.

2. Существенно сокращен перечень вопросов, по которым могут проводиться такие проверки. Так, не будет проверяться соблюдение субъектами следующих требований: законодательства в области порядка расчетов наличными денежными средствами; правил осуществления розничной торговли и общественного питания, бытового и иных видов обслуживания потребителей; обязательных требований ТНПА при строительстве, проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов обязательным требованиям ТНПА; законодательства в области транспортной деятельности, и др.

При этом дополнительно установлено, что сами проверяющие не вправе расширять перечень вопросов, по которым могут проводиться такие проверки.

3. Установлено ограничение частоты проведения таких проверок одним и тем же органом (в т.ч. его подразделениями или структурными организациями) на одной и той же территории — не чаще одного раза в 3 месяца (было не чаще одного раза в месяц).

Упразднение ведомственного контроля

Новой редакцией указа полностью исключен такой вид контрольной деятельности, как ведомственный контроль, т.е. контроль контролирующими органами подчиненных и входящих в их состав (систему) организаций. Полагаем, что проверки таких подчиненных организаций теперь будут проводиться в общем порядке.

Вместо ведомственного контроля государственным органам и исполкомам предписано активнее пользоваться полномочиями собственника в отношении подчиненных организаций, осуществлять анализ эффективности их работы и вносить предложения по ее повышению.

Проверяемый период

1. Как и ранее проверка субъекта проводится за период, не превышающий 3 года, до года, в котором назначена проверка, а также истекший период текущего года.

2. Серьезной новацией является установление ограничения проверяемого периода при проведения налоговых проверок — период, не превышающий 5 лет, до года, в котором назначена проверка, а также истекший период текущего года.

Однако из этого правила есть ряд исключений:

• Если за период, предшествующий указанному выше, субъект представит налоговую декларацию по налогу на прибыль (НДС) с изменениями, согласно которой увеличивается (возникает) сумма полученного убытка (увеличиваются налоговые вычеты) по сравнению с ранее представленной налоговой декларацией, то проверка будет проводиться за период, за который представлена эта налоговая декларация с изменениями
• Иной проверяемый период может быть установлен законодательством. Например, прямо установлено, что указанное правило не распространяется на контроль в сфере декларирования физическими лицами доходов и имущества.

Отметим, что проектом Декрета «О развитии предпринимательства и исключении излишних требований, предъявляемых к бизнесу», который был предоставлен для общественного обсуждения, предусмотрено также, что взыскание с субъектов хозяйствования налогов и иных обязательных платежей не производится, если соответствующее требование не предъявлено в течение 5 лет со дня истечения срока для их уплаты.

Если указанная норма все же будет принята в такой редакции, то интересы бизнеса при проверках можно считать еще более защищенными.

Ответственность контролеров

1. Указ существенно расширил перечень грубых нарушений, за совершение которых должностное лицо контролирующего органа может быть привлечено к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от должности:

• Отсутствие оснований назначения проверки
• Превышение установленных сроков проведения проверки
• Проверка выполнения требований законодательства, если такие требования не относятся к компетенции контролирующего (надзорного) органа, проводящего проверку
• Требование от проверяемого субъекта представления документов и (или) информации, если они не относятся к вопросам, указанным в предписании на проведение проверки.

2. За указанные нарушения установлен штраф до 30 б.в., а за невнесение записи о проведении проверки, нарушение установленного порядка назначения проверки, в т.ч. ее необоснованное назначение — до 100 б.в.

Наконец-то контролеры будут отвечать рублем за совершение указанных и иных грубых нарушений требований к порядку организации и проведения проверок.

Надеемся, что эти новации повысят дисциплину контролеров при проведении проверок и их степень ответственности за свои действия.

Резюме

Несмотря на существенные изменения в законодательстве, остается некоторая неопределенность по поводу порядка назначения выборочных проверок, т.к. пока не утверждены критерии оценки степени риска проверяемых субъектов. Вызывает некоторые опасения снятие всех ограничений с права президента назначать внеплановые проверки.

Надеемся, что данные изменения действительно будут работать на практике, а не останутся лишь громкими декларациями.